Compte-rendu Commission des lois

Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République
Mercredi 30 janvier 2008
Séance de 9 h 30
Compte rendu n° 37

Extrait :
La Commission a examiné, sur le rapport de M. Sébastien Huyghe, la proposition de loi de MM. Jean-Luc Warsmann et Sébastien Huyghe visant à simplifier la vente des biens en indivision (n° 618).

M. Sébastien Huyghe, rapporteur, a rappelé que la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités a permis d’améliorer et de simplifier le règlement des successions. Elle facilite notamment les opérations courantes concernant les biens indivis, en permettant à une majorité de deux tiers des indivisaires de pouvoir prendre des actes de gestion. Cependant, il a souligné que cette loi n’a pas permis d’améliorer les conditions de mise en vente de ces biens. Il a estimé que, trop souvent, les opérations de partage sont retardées ou bloquées par la mauvaise volonté d’un ou de plusieurs indivisaires.Il a indiqué que la proposition de loi, qu’il présente avec le président Jean-Luc Warsmann, propose de créer une nouvelle modalité de vente des biens indivis, à la demande des deux tiers des indivisaires, sur autorisation judiciaire.

Il a rappelé que le droit en vigueur ne permet la vente d’un bien indivis que dans deux situations. Le premier cas de figure est celui où l’ensemble des indivisaires souhaite unanimement vendre le bien. La deuxième situation est prévue par l’article 815-5 du code civil, qui n’offre la possibilité de vendre un bien indivis qu’en cas de mise en péril de l’intérêt commun. Dans ce cas, un seul indivisaire peut être autorisé en justice à passer seul un acte pour lequel le consentement d'un autre indivisaire serait nécessaire. L’acte autorisé par le juge peut être une aliénation, puisque le texte ne fait pas de distinction entre actes d’administration et actes de disposition.

Il a donc constaté, qu’en dehors d’un péril imminent, notre droit ne permet pas de procéder, même avec recours au juge, à la vente d’un bien indivis lorsqu’un indivisaire fait preuve d’inertie ou s’y oppose.Il a indiqué que le dispositif de la proposition de loi prévoit que deux tiers des indivisaires indiquent à un notaire leur souhait d’aliéner le bien. Celui-ci dispose alors d’un mois pour en informer les autres indivisaires. Ces derniers ont ensuite deux mois pour faire connaître leur position. En cas de refus ou de défaillance d’un ou plusieurs indivisaires, le notaire le constate et le tribunal de grande instance est alors saisi afin d’autoriser l’aliénation. Cette autorisation devra notamment permettre de vérifier que cette vente ne porte pas une atteinte excessive aux droits des autres indivisaires. Une telle atteinte pourrait par exemple être constituée par l’impossibilité de faire valoir le droit à une attribution préférentielle du bien.

Il a insisté sur le fait que si l’aliénation prend la forme d’une adjudication c’est pour préserver les droits de l’opposant à cette aliénation. Par ailleurs, la somme tirée de l’aliénation a vocation à revenir dans la masse indivise à la place du bien vendu, mais la vente simplifiera grandement les opérations de partage. Enfin, s’agissant de l’application de la présente proposition de loi outre-mer, il a rappelé qu’elle s’appliquera de plein droit dans les départements d’outre-mer, à Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon et dans les Terres australes et antarctiques françaises. En revanche, la réflexion sur l’opportunité d’étendre l’application de la proposition de loi aux trois collectivités du Pacifique que sont Wallis-et-Futuna, la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française est en cours.

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Le président Jean-Luc Warsmann a fait observer qu’il était apparu, au cours des auditions qu’il avait conduites dans le cadre de la mission sur la simplification du droit, que le champ d’application des lois outre-mer méritait d’être examiné avec un soin particulier, compte tenu, notamment, des incohérences qui avaient pu être mises en évidence dans le passé.

Il a précisé que, sur ce fondement, avait été établi par les services de la Commission un document permettant de définir, par type de matière et par collectivité, ce qui relevait de l’application automatique des lois et ce qui nécessitait une adaptation.

Il a souligné, enfin, qu’il avait écrit au Président de l’Assemblée nationale pour attirer son attention sur la nécessité, pour le législateur, d’exercer une vigilance particulière sur cette question.

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M. Alain Vidalies a fait part de son scepticisme sur l’objectif de la présente proposition de loi, sur l’intérêt d’en « encombrer » l’ordre du jour de l’Assemblée nationale, ainsi que sur l’existence d’une étude d’impact fondant la nécessité d’une telle initiative.

En outre, rappelant les termes du rapport de M. Sébastien Huyghe sur le projet de loi portant réforme des successions et des libéralités, ceux du rapport fait au nom de la commission des Lois du Sénat par M. Henri de Richemont sur le même projet de loi ainsi que ceux de la réponse faite le 8 mai 2007 par le Garde des Sceaux à une question écrite posée par M. François-Xavier Villain, il a émis de très fortes réserves sur la constitutionnalité du dispositif, dès lors que toute possibilité d’étendre la règle de la majorité des deux tiers des droits indivis est susceptible de porter atteinte au droit de propriété.

Il s’est, par ailleurs, inquiété à la fois du risque de transfert d’une compétence supplémentaire au profit des notaires, alors même qu’étaient déjà à l’étude de nombreux autres transferts, en matière de divorce par exemple, et des conséquences d’une « déjudiciarisation » progressive des procédures civiles que ce type de proposition entraînait, d’où il résultait in fine une perte de garanties pour les citoyens.Il a estimé que le nombre de cas dans lesquels la proposition de loi jouerait serait, par définition, très faible et ce au prix d’une procédure très compliquée. Il a conclu son propos en faisant remarquer que la législation, sur ce point, n’avait jamais été modifiée, y compris à l’occasion de l’examen de la loi, pourtant d’ampleur, du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités.

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Le rapporteur a rappelé que lors de l’examen parlementaire de la loi du 23 juin 2006, il avait réfléchi à de nouvelles modalités de vente de biens en indivision, sans autorisation de l’autorité judiciaire, ce qui semblait douteux sur le plan constitutionnel. Il a souligné que beaucoup de personnes confrontées à l’indivision ont cru que la loi, en facilitant les conditions de gestion des biens indivis, améliorait également les modalités de leur vente. Il a donc estimé qu’il existait une attente forte des citoyens envers le législateur. Il a considéré que la proposition de loi respectait le droit de propriété puisque la vente est soumise à l’autorisation de la justice, que la vente s’effectue par adjudication qui permet de s’assurer qu’elle a lieu au meilleur prix, que les droits à l’attribution préférentielle du bien sont préservés et que la vente du bien ne fait pas obstacle à un partage ultérieur. Il a indiqué que le notaire se bornerait à constater le désaccord éventuel des parties, l’autorisation de vente devant obligatoirement être prise par le tribunal de grande instance.

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Le président Jean-Luc Warsmann a souhaité préciser que l’entrée en vigueur de la loi précitée du 26 juin 2006 avait suscité des incompréhensions de la part de nombreux citoyens qui, placés en situation d’indivision, avaient cru que les nouvelles dispositions relatives à l’extension de la règle de la majorité des deux tiers pour les seuls actes de gestion avaient un champ plus large que celui défini par la législation et se sont exposés, par là, à l’occasion de la consultation de leur notaire, à de fortes déceptions.

Il a alors fait observer que, sans pour autant étendre le champ de la majorité des deux tiers qui se heurte effectivement à un doute sérieux de constitutionnalité, la présente proposition de loi, loin d’écarter l’office du juge, prévoit expressément une décision judiciaire et permettrait, avant que l’affaire ne soit portée devant les tribunaux, en incitant les indivisaires à se retrouver auparavant chez le notaire, de faciliter la recherche d’une solution satisfaisante pour tous dès lors qu’une majorité des deux tiers existe.Il a cité à l’appui de son argumentation deux exemples, le premier étant celui, relevé lors du « Grenelle de l’environnement », des forêts en indivision dont la gestion était pour le moins négligente, le second étant constitué par les nombreux immeubles en indivision qui ne trouvaient pas de destination, faute de règlement unanime et souvent par défaut d’action, l’indivisaire en désaccord avec les cohéritiers jouant la carte de l’inertie.

Il a ainsi relevé que la proposition de loi permettrait de débloquer des situations dommageables au plus grand bénéfice de politiques nationales fortes, telles que l’environnement ou le logement.

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M. Éric Straumann s’est félicité de l’initiative proposée qui permettra de dépasser certains des obstacles auxquels se heurtent les politiques communales d’urbanisme parfois bloquées par des questions d’indivision et a demandé au rapporteur si le mécanisme proposé permettra de faciliter également les échanges de terrain.

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M. Alain Vidalies a contesté à la fois la méthode, les exemples et les objectifs de la proposition de loi.Il s’est tout d’abord étonné que la procédure mise en place depuis le début de la législature de co-rapport partagé entre la majorité et l’opposition sur l’application des lois n’ait pas permis, dans le cadre de l’évaluation de la loi du 26 juin 2006 d’informer l’opposition de l’initiative examinée aujourd’hui, alors même que les auteurs de l’initiative se plaçaient dans la perspective d’un examen des suites de ladite loi.

Il a fait remarquer ensuite que nul n’étant censé rester dans l’indivision, les cas évoqués ne sauraient perdurer et devraient conduire, dans tous les cas, à une procédure de partage selon les voies ordinaires.Puis, il a souligné que le problème posé par la gestion des forêts, comme l’ont montré les suites de la tempête dans le plus grand massif forestier privé que constituent les Landes, est plus celui de l’identification des propriétaires que celui de la gestion en indivision.

Il a conclu son propos en réaffirmant son scepticisme sur l’intérêt, l’objectif et la constitutionnalité du dispositif.

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Le rapporteur a estimé que l’intérêt principal de cette proposition de loi était d’accélérer la vente du bien. En effet, dans la situation actuelle, les délais de procédure conduisent souvent à la dégradation des biens immobiliers. Il a ajouté que le dispositif proposé ne permettait que la vente du bien, les sommes retirées prenant la place du bien dans la masse indivise, et qu’il ne faisait donc pas obstacle à un partage ultérieur.

La Commission est ensuite passée à l’examen de l’article unique de la proposition de loi. Article unique (art. 815-5-1 [nouveau] du code civil) : vente d’un bien en indivision sur autorisation judiciaire : La Commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur prévoyant, d’une part, la compétence du tribunal de grande instance pour connaître d’une demande de vente d’un bien en application de la proposition de loi, afin d’en harmoniser la procédure avec celle de la demande reconventionnelle en partage, et, d’autre part, que cette demande peut être faite soit sous la forme d’une assignation, soit sous la forme d’une requête conjointe.

Puis, elle a adopté un amendement présenté également par le rapporteur ouvrant la possibilité de payer les dettes et charges de l’indivision au moyen des sommes retirées de la vente d’un bien indivis, à l’instar de ce qui est d’ores et déjà prévu dans le cas de la vente de biens meubles.